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【总结】PPP项目财政承受能力论证的10个常见误区

日期:2019-02-03 03:43

  北极星环境修复网讯:笔者在为众多PPP项目提供咨询服务的过程之中,有机会了解到各个PPP项目开展的财政承受能力论证情况,在这些项目中,有做得很好的论证报告,但也有些PPP项目的财政承受能力论证,却陷入了一些误区,笔者将这些常见的误区整理出来,以供各位参考、指正、讨论。

  为什么把此种误区列为本文的第一个论点,是因为在实际工作中,不怕遇到不懂的人,最怕遇到懂一些的人,就像学写字一样,老师说,“一”字是横着画一笔,“二”字是横着画两笔,“三”字是横着画三笔,然后学生很聪明,以为万事皆有规律,也认为万事都很简单,不就是画几笔嘛?!学生就认为把所有的都学到了,然后把老师炒鱿鱼了。在PPP项目中,也存在此种情况,认为财政承受能力,财政承受能力,不就是只有在财政掏钱的时候才论证嘛?!而且并不是所有的PPP项目都需要财政掏钱,比如使用者付费或者使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要财政掏钱,既然不需要财政掏钱,还需要做什么财政承受能力论证?!

  误区是,即使是使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目,政府并非不掏钱。当然,在这种误区里面,有正确的地方,那就是:第一,正确划分了PPP项目的类型:政府付费类PPP项目、使用者付费类PPP项目、政府付费加可行性缺口补助类PPP项目和使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目;第二,正确表达了财政承受能力论证是论证政府在掏钱时有无掏钱的能力。但并不能简单的认为,使用者付费类PPP项目或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目就不需要政府掏钱。理由如下:

  第一,该PPP项目是否需要由政府和社会资本方共同出资设立项目公司?答案如果是肯定的,那么,政府方出资项目公司的资金,就需要政府掏钱。既然需要政府掏钱,不管是哪一类型的PPP项目,是否也需要做财政承受能力论证?!当然,有些PPP项目设立项目公司时,政府方出资的主体不是政府,而是作为政府出资人代表的国有企业,国有企业用它的自有非财政性资金出资,就不需要用到财政性资金,也就不需要做财政承受能力论证,这种说法对吗?对于答案,要看接着的第二点分析。

  第二,该PPP项目在运营维护期是否需要政府补贴?答案如果是肯定的,即使在设立项目公司时,政府方的出资资金是由政府出资人代表的国有企业用其自有非财政性资金出资的,也需要进行财政承受能力论证。是不是这个道理?!当然,如果在PPP项目的运营维护期,也不需要政府补贴,是不是也就不需要进行财政承受能力论证?

  第三,该PPP项目是否需要政府提供相关配套?答案如果是肯定的,比如政府对项目红线范围外的“三通”要负责投资建设到位,政府对该PPP项目产品或产出的购买要提供相关配套等,是不是需要政府掏钱?如果需要,为什么不做财政承受能力论证?即使在该PPP项目中,不需要政府提供相关配套,也需要开展财政承受能力论证。这也就是第四点理由。

  第四,该PPP项目,政府方是不是需要承担相应的风险?在任何一个PPP项目中,政府方不可能不承担风险而将所有的风险均转移给社会资本方承担,这样的PPP项目就不成其为一个PPP项目。因为根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条的规定:“。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。。”一旦风险发生,尤其是应该由政府方承担的风险发生时,是否需要政府掏钱?另外,还有如下第五点理由,也是任何PPP项目均须开展财政承受能力论证的原因。

  第五,该PPP项目,是否存在可能会提前终止的情形?结婚时,不会说离婚的话。但是在PPP项目合同签订时,PPP项目合同却必须具关于提前终止事宜的“离婚”话。对此,财政部《PPP项目合同指南(试行)》第二章第十八节[违约、提前终止及终止后处理机制]中特意予以规定,在PPP项目合同提前终止时,区别不同的情形,政府方会存在回购义务与回购补偿的责任。一旦需要政府回购或补偿,是不是也就需要政府掏钱?是不是也就需要做财政承受能力论证。

  这涉及到谁是开展PPP项目财政承受能力论证的合规性主体的问题。在具体的实际工作中,为什么会出现有些PPP项目的财政承受能力论证,是由PPP项目的实施机构编制的呢?对于原因,笔者在此不臆测,也不分析,笔者只分析,这是一种误区,须纠正,PPP项目,需要由合规的主体来开展财政承受能力论证工作。

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